中國經(jīng)濟(jì)從高速轉(zhuǎn)為中速發(fā)展將是“十三五”時期的必經(jīng)路徑?？v觀各國現(xiàn)代發(fā)展史，在經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折期間，盡可能減少這一變動對社會造成的震蕩，對于一個國家來說，除了保持政局穩(wěn)定，十分重要的一項(xiàng)舉措是完善社會保障體系。
“十三五”時期，如何按照黨的十八屆三中、五中全會精神完善中國社會保障體系，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需求是十分重要的。當(dāng)前涉及社會保障的許多理論問題還存在重大分歧和爭論。本文主要對六個有重大分歧的理論問題談?wù)効捶ā?/p>
高福利陷阱不是主要問題
據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2015年財(cái)政總支出是175768億元，其中社會保障和就業(yè)支出為19001億元，只占10.8％。
如果將社會保障基金收入視同稅收列入財(cái)政收入，那么加上社會保障基金支出約3.8萬億，再剔除其中財(cái)政投入的約0.9萬億，大致可計(jì)算出全社會的社會保障支出約占財(cái)政支出的23％。還低于發(fā)達(dá)國家15到20個百分點(diǎn)。
以社會保障支出占GDP的比重分析，中國還低于土耳其、俄羅斯、墨西哥、伊朗、智利等國，比印度略高一點(diǎn)。這說明無論是從社會保障支出占財(cái)政支出的比重，還是從社會保障支出占GDP的比率看，中國社會保障支出水平都處于很低的國家之列，“十三五”時期，中國合理提高社會保障的支出水平還有相當(dāng)?shù)目臻g。
“十二五”時期社會保障制度覆蓋面擴(kuò)大了，但最差的還是農(nóng)民工。在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五險(xiǎn)項(xiàng)目中，工傷保險(xiǎn)只覆蓋了26％的農(nóng)民工，其他幾項(xiàng)參保率更低，醫(yī)療保險(xiǎn)是17.6％、養(yǎng)老保險(xiǎn)是16.7％、失業(yè)保險(xiǎn)是10.5％、生育保險(xiǎn)只有7.8％(《中國居民收入分配報(bào)告2015》)。需要說明的是，解決農(nóng)民工社會保障問題，不是為他們單獨(dú)建立一套社會保障制度，這將進(jìn)一步固化這一特殊社會階層，而是讓他們盡快市民化，融入城市，享有城鎮(zhèn)職工的社會保障和城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，包括子女的教育和父母的自愿遷徙等。這應(yīng)當(dāng)是“十三五”時期完善中國社會保障制度的當(dāng)務(wù)之急。
此外，全國七八千萬企業(yè)退休人員抱怨養(yǎng)老金低，連續(xù)十幾年在人大、政協(xié)兩會期間的社會焦點(diǎn)問題調(diào)查中名列前茅，是因?yàn)閲伊⒎▽?shí)施的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雙軌制使他們深感待遇不公。“十三五”時期，與其靶向不清地泛泛講什么防止高福利陷阱，遠(yuǎn)不如踏踏實(shí)實(shí)地推進(jìn)基本社會保障均等化更符合國情民意。
再分配功能弱化
根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫和聯(lián)合國大學(xué)世界收入不平等數(shù)據(jù)庫、世界概況數(shù)據(jù)庫、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)庫提供的資料，18個歐盟國家市場收入的基尼系數(shù)為0.443.這與中國的初次分配基尼系數(shù)相差并不太多。
但是在社會保障的作用下，這些國家的可支配收入基尼系數(shù)降為0.29，遠(yuǎn)低于中國的0.47左右。從下降幅度看，歐盟國家政府的社會保障政策使其基尼系數(shù)的平均值下降了40％，相比之下，中國僅下降了12.3％。
實(shí)際上，中國的基本社會保障在一些項(xiàng)目上還存在“逆向轉(zhuǎn)移”問題。早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者指出，“面對日益擴(kuò)大的收入分配差距，我國社會保障制度改革的著力點(diǎn)沒有及時得到相應(yīng)調(diào)整，在總的原則上，還停留在改革啟動時期，強(qiáng)調(diào)效率高于公平，向低收入者傾斜不夠，在某種程度上還有拉大收入分配差距的問題。”基本社會保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提高公平性、共濟(jì)性，以平抑一次分配的差距。作為基本社會保障最重要的項(xiàng)目之一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提高公平性、共濟(jì)性的方向也應(yīng)當(dāng)明確。
課題組在與國際勞工組織和歐盟社會保障專家交流的過程中，曾問到社會保障制度與效率的關(guān)系，得到的答復(fù)出乎我們預(yù)料。他們認(rèn)為，社會保障制度作為政府再分配的工具，在縮小一次分配的差距方面能起多大作用是衡量這一制度效率高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有縮小一次分配的差距，這項(xiàng)制度就是無效率的。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國社會保障制度的效率亟待提高，至少“十三五”時期，不應(yīng)再降低其效率，這應(yīng)作為進(jìn)一步改革社會保障制度的底線來遵守。
不宜過分強(qiáng)調(diào)多繳多得
社會保險(xiǎn)是國家依法強(qiáng)制實(shí)施的，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法行使權(quán)利。
一次分配要貫徹多勞多得的按勞分配原則，充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的決定性作用；二次分配則應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會共濟(jì)公平原則，更好地發(fā)揮政府的作用。如果在二次分配中仍片面強(qiáng)調(diào)多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。
社會保險(xiǎn)項(xiàng)目有多種，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他險(xiǎn)種都很難與多繳多得掛鉤。這里想再次強(qiáng)調(diào)指出的是。社會保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施，不宜構(gòu)建在個人私利的倫理平臺上，而應(yīng)構(gòu)建在社會共濟(jì)的倫理平臺上。如果政策設(shè)計(jì)和輿論導(dǎo)向過分傾向和過多宣傳多繳多得的激勵性，久而久之，勢必引導(dǎo)參保人員斤斤計(jì)較，把個人得失放到第一位，社會保險(xiǎn)的互助共濟(jì)性將在道德倫理層面逐漸消逝，共享發(fā)展又從何談起？
正確運(yùn)用精算技術(shù)
社會保險(xiǎn)制度自1883年俾斯麥政府開始創(chuàng)立時，就明確其籌資原則是三方共擔(dān)，國家財(cái)政要承擔(dān)適當(dāng)補(bǔ)貼和兜底責(zé)任。這就決定了社會保險(xiǎn)不能與商業(yè)保險(xiǎn)簡單類比，達(dá)到完全的“精算平衡”，而是更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其原則、方向與作用，必要時由國家財(cái)政出資。
鑒于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，以不同的邊界條件為假設(shè)或預(yù)測，就有不同的精算結(jié)果。以中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶隱性債務(wù)為例，世界銀行、原國務(wù)院體改辦、原勞動保障部社會保險(xiǎn)研究所等單位的精算結(jié)果從2萬億元到12萬元人民幣，大約有十幾種。有的課題組就提出了多種測算邊界，假設(shè)投資回報(bào)率平均為4％是一種，假設(shè)為6％又是一種，再加上退休年齡延遲情況的多種假設(shè)，組合起來就有多種結(jié)果，請問哪一個是“精算中性”？作為國家立法強(qiáng)制實(shí)施的基本社會保險(xiǎn)，絕對不能根據(jù)不同邊界條件精算出的不同結(jié)果，出臺不同的政策措施讓公眾自行選擇。
再說，一國應(yīng)當(dāng)在多大程度上實(shí)現(xiàn)社會共濟(jì)，雇主與職工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的比例，政府財(cái)政對社會保險(xiǎn)的支持力度多大，是在不同利益群體博弈的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨下政治決心的問題，不是依靠什么“精算中性”算出來的，政治決心確定后，制定具體方案時，可以也應(yīng)當(dāng)充分利用精算這一工具手段。
擴(kuò)大規(guī)模不是現(xiàn)階段方向
黨的十八屆三中全會指出：“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，堅(jiān)持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善個人賬戶制度”，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老金制度并軌的方案出臺后，如何完善個人賬戶制度的討論更趨激烈。
有的學(xué)者提出將單位(工資總額的20％)和個人(工資收入的8％)繳費(fèi)全部納入個人賬戶，實(shí)行28％零統(tǒng)籌的名義“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并一再聲稱，只有擴(kuò)大個人賬戶才符合黨的十八屆三中全會決定的精神。
在這種制度設(shè)計(jì)中，用人單位將以職工個人工資近2.5倍的數(shù)額繳費(fèi)，計(jì)入個人賬戶。舉一個淺顯易懂的例子：北京市2014年度平均工資是7.7萬元，按現(xiàn)行規(guī)定，以3到0.6倍為繳費(fèi)上下限，甲職工年薪20萬元，這在許多企業(yè)尤其是金融業(yè)高管中并不鮮見，單位將每年為他個人賬戶打入4萬元；乙職工年薪4萬元，許多農(nóng)民工還達(dá)不到這一水平，單位將每年為他個人賬戶打入8000元。單位為工資高的打入的年養(yǎng)老金繳費(fèi)額等于工資低的年薪，這是雪中送炭還是錦上添花？再經(jīng)過30至40年的積累和復(fù)利，無疑是把初次分配的差距大大擴(kuò)展到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一再分配領(lǐng)域，如前所述，這完全與現(xiàn)階段應(yīng)提高基本社會保障的公平性、共濟(jì)性南轅北轍。
我們認(rèn)為，在我國一次分配差距已經(jīng)過大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持公平、共濟(jì)性的原則不能偏離，堅(jiān)持縮小而非擴(kuò)大初次分配差距的方向不能偏離。在此基礎(chǔ)上。才可以進(jìn)一步討論如何有效解決當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的具體問題。我們認(rèn)為把現(xiàn)在職工繳納的8％個人賬戶改為名義賬戶就可以達(dá)到較平穩(wěn)過渡的效果，如果能將個人賬戶縮小到5%，則社會共濟(jì)性還可以進(jìn)一步提高。同時應(yīng)堅(jiān)決實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，推進(jìn)分步式延遲退休年齡，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程以擴(kuò)大繳費(fèi)基數(shù)?，F(xiàn)階段完全沒有必要大動干戈去搞28％的零統(tǒng)籌“全賬戶”，那樣既縮小了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性，又與現(xiàn)制度銜接難度極大。
退休人員繳費(fèi)的爭論
關(guān)于退休人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的爭論，本課題組經(jīng)初步研究認(rèn)為。在實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，退休人員再繳費(fèi)并非必要舉措。
首先，退休人員按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納？顯然，不可能讓用人單位再按他們6％或8％的退休金繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，因?yàn)樗麄円呀?jīng)與單位解除勞動關(guān)系了，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“單位人”，而是社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的“社會人”。關(guān)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)不能實(shí)行“雙基數(shù)”的問題，20年前在鎮(zhèn)江、九江職工醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)時就已經(jīng)討論過了。那么退休人員最多只能按他們退休金的2％繳費(fèi)，這能起多大作用？
其次，當(dāng)前職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金總體結(jié)余，一些統(tǒng)籌地區(qū)收不抵支，是區(qū)域結(jié)構(gòu)性問題。如果允許各地根據(jù)各自的基金收支狀況自主確定退休人員的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，那就與基本公共服務(wù)均等化的改革方向相悖，也必然進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間的收入分配差距。
更重要的是，緩解因老齡化帶來的職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金壓力，光開源不節(jié)流顯然不夠。2008年開始了新一輪醫(yī)改，但至今公立醫(yī)院逐利性質(zhì)基本沒變，建議相關(guān)部門公布我國醫(yī)療資源和資金在不同群體中使用的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和人均水平，為職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金節(jié)支明確主攻方向。保持基本醫(yī)療保險(xiǎn)資金收支平衡的重要因素，應(yīng)包括改變公立醫(yī)院的逐利性、建立分級診療和雙向轉(zhuǎn)診制度、降低虛高藥品價格和天價醫(yī)療設(shè)備檢查費(fèi)用，以達(dá)到醫(yī)療資源和職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)、不同人群之間的合理均衡使用。
為此，我們認(rèn)為，退休職工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)不是應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵，其能起到的財(cái)務(wù)作用也十分有限，而帶來的社會成本可能很大。應(yīng)當(dāng)慎之又慎。
文章發(fā)表于《社會科學(xué)報(bào)》1523期（2016年8月25日002版）
